作者：邹晓熔发布日期：2018-07-25
法人或者非法人组织的违法行为，必定为自然人所为，对在违法行为中起决策、唆使、怂恿和直接实施等作用的自然人给予处罚为“处罚到人”。《食品安全法》《药品管理法》《医疗器械监督管理条例》等法律法规中规定的禁业限制是“处罚到人”的有力措施之一。
与其他种类的行政处罚相比，禁业限制并非行政处罚决定书下达后或者在短时间内即可履行完毕的处罚措施，而是有较长的履行时间，或者5年，或者10年，并且需要在各食品药品监管部门的共同监督执行下，其处罚决定才能有效履行。否则，此地禁业彼地从业，下级禁业上级许可等现象就会丛生，禁业限制如同虚设。各级、各地食品药品监管部门如何共同监督执行，落实禁业限制，最大限度发挥“处罚到人”的惩戒、威慑作用，既需要充分运用现有的法律法规，依法履行监督职能，更需要在监管实践中探索实施禁业限制的路径和方法，形成禁业限制全方位、无缝隙的监督执行网。
公开被处罚人信息并建数据库
禁业限制需要所有食品药品监管部门共同执行才能切实生效，所以被处罚人的被处罚信息能否为所有食品药品监管部门知晓或者查询得到，成为监督执行禁业限制的前提。对此，笔者有如下建议。
第一，应当全文公开行政处罚决定书。按照国务院《政府信息公开条例》的要求和原国家食品药品监管总局《食品药品行政处罚案件信息公开实施细则》的规定，各地食品药品监管部门应对作出的禁业限制决定书在其门户网站的专门栏目上全文公开，并设置查询窗口，方便查询。
第二，应当建立禁业限制人员数据库。建立全国受到禁业限制行政处罚人员的数据库，收录受到禁业限制处罚人员的信息、受处罚的原因和时间、禁业限制的行业和年限、作出处罚决定的机关等信息，并由作出禁业限制决定的食品药品监管部门在作出决定后的规定时间内适时录入。
第三，开放数据接口和查询系统。数据库对国务院食品药品注册审批部门和地方食品药品监管部门开放数据接口和查询系统，方便实行食品药品网上申报注册审批的食品药品监管部门进行数据对接，未实行网上申报注册审批的部门进行查询核实。
第四，严格责任追究。对于作出禁业限制行政处罚决定的机关未公开行政处罚决定书或者公开的内容不全，未适时录入禁业限制处罚信息或者录入不全，造成被处罚人禁业限制的决定未能生效，进入相关行业从业的，除对被处罚人作出处理外，作出处罚决定的机关属于下级机关的，发现机关应根据相关规定进行通报；作出处罚决定的机关属于非下级机关的，应将相关情况通报作出处罚决定机关所在地的纪检监察机关；造成危害后果的，应建议追究相关单位和相关人员的责任。
从业人员资格审查制度化
禁业限制就是在作出处罚决定的一定时间内，被处罚人不得从事食品、药品、医疗器械等行业的生产经营活动。因此，食品药品监管部门在产品注册备案、生产经营许可备案等申请的受理、材料的审查过程中，审查提交申请的自然人、法人组织的法定代表人、非法人组织的负责人及申请材料中列出的其他人员是否受到禁业限制且在处罚期限内，是禁业限制得以执行的关键。
要使之真正落地，成为食品药品监管人员依法履职和审批备案工作中的一部分，需要完善法律法规，在法定审批备案工作程序中增加对从业人员的资格审查，将从业人员的资格审查制度化；建议实行承诺制，由申请人对申请材料中列出的人员未在禁业限制期内作出承诺，并注明相关人员曾经从业的企业及所在地区；可以采用数据库查询、互联网检索等方式进行逐人审查，对承诺的事项逐项核实，必要时可提请从业人员曾经从业所在地的食品药品监管部门进行协查；对于从业人员仍处于禁业限制期的，受理时发现的应不予受理，审批备案过程中发现的应不予审批备案，审批备案后发现的应按照提供虚假申请材料依法作出处理。此外，建议实行终身负责制，审批备案人对所审批备案事项中相关人员从业资格的审查终身负责，以增强审批备案人员的责任意识。
加强监督检查
目前，食品药品监管部门在对食品药品生产经营企业进行监督检查（包括日常检查、飞行检查、跟踪检查、专项检查等）时，多查看从业人员的专业、技术职务、执业注册等情况，鲜有查看是否受到禁业限制的情形。当禁业限制成为“处罚到人”的常态，应将对从业人员的资格检查纳入监督检查的范围，并作为重点项目，从而促使禁业限制得到完全意义上的监督执行。
监督检查中发现有聘用受到禁业限制行政处罚人员的，应依法责令用人单位改正，辞退相关人员，逾期未辞退的，可通报作出处罚决定的食品药品监管部门申请人民法院强制执行。被检查单位存在其他违法行为需要给予行政处罚，同时存在聘用禁业限制期内人员的，应当从重处罚，至少不得作出从轻、减轻处罚的裁量。若被检查单位发生的违法行为与禁业限制期内的人员有关，且满足给予禁业限制处罚的要件，应根据案情依法再次给予禁业限制的行政处罚，并根据其不履行禁业限制的行为，再次给予处罚时禁业时限应取上限。
纳入社会征信体系
在目前社会诚信机制尚未健全的情况下，仅凭被处罚人的自觉履行禁业限制较为困难，且有限的监管资源难以穷尽无限的监管对象。
在自觉履行不力、监管部门监督执行力有限的情况下，需要借助社会力量促进禁业限制的落实。而借助社会资源监督禁业限制处罚执行最有效、最直接、最具操作性的办法，就是将其纳入社会征信体系，记入个人信用记录，成为个人征信的组成部分。当社会征信体系有效建立，并在社会各行各业得以广泛应用时，一方面，被处罚人因为个人征信问题使社会行为受限，可进一步增强禁业限制处罚的威慑力；另一方面，在全社会的监督下，被处罚人才有可能更为自觉地履行禁业限制的处罚决定。
（作者单位：江苏省淮安市食品药品监管局）
来源：中国医药报