“为强化和规范各级市场监管部门查处哄抬价格违法行为，确保新型冠状病毒感染的肺炎疫情（以下简称疫情）防控期间口罩、抗病毒药品、消毒杀菌用品、相关医疗器械等防疫用品以及与群众日常生活相关的粮油肉蛋菜奶等基本民生商品市场价格秩序稳定，根据《价格法》《价格违法行为行政处罚规定》等法律法规，提出如下指导意见：”
解读：《指导意见》第一段简要阐明了出台《指导意见》的目的、主要适用范围以及法律法规依据。
口罩、抗病毒药品、消毒杀菌用品、相关医疗器械等防疫用品和粮油肉蛋菜奶等基本民生商品，与抗击疫情和群众生活关系最为密切。在疫情防控期间，防疫用品、民生商品价格波动老百姓最为关心，市场反应也最为敏感；各级市场监管部门必须对哄抬防疫用品、民生商品价格的违法行为坚持露头就打，切实维护相关市场价格秩序。
防疫用品，是指口罩、消毒杀菌用品及与防控此次疫情有关的抗病毒药品和相关医疗器械。民生商品，是指人民群众维持基本生活所必需的粮油肉蛋菜奶等食品，不包括纸巾、拖布等生活用品以及高级进口大米等高档消费品。省级以上人民政府及其部门对防疫用品和民生商品范围作出具体规定的，从其规定。
依据《价格法》第十四条第（三）项和《价格违法行为行政处罚规定》第六条规定，哄抬价格违法行为可以分为经营者捏造、散布涨价信息，非法囤积和利用其他手段哄抬价格三种具体情形。需要注意：一是从相关条款的立法精神出发，经营者实施的可能推高商品价格过高、过快上涨的行为，都可以视为哄抬价格的行为。二是认定哄抬价格违法行为，并不以经营者实施的行为实际已经推高商品价格为必要条件；如果经营者的相关行为已经具备推动价格上涨的重大可能性，即可以价格违法行为论处。三是认定经营者构成哄抬价格违法行为，不需要证明经营者实施哄抬行为的主观状态。事实上，一些经营者对自身的哄抬价格行为可能具有推高市场价格的效果有清醒的认识，而一些经营者可能对行为的后果没有清晰的预判。但不论何种情况，经营者实施哄抬价格行为，往往具有追求相关商品市场价格上涨的心理。
在《价格法》《价格违法行为行政处罚规定》之外，部门规章、地方性法规、地方政府规章中如有认定、查处哄抬价格有关规定，都可以成为市场监管部门执法实践中打击哄抬价格违法行为的依据。
一、经营者不得捏造、散布防疫用品、民生商品涨价信息。经营者有捏造或者散布的任意一项行为，即可认定构成《价格违法行为行政处罚规定》第六条第（一）项所规定的哄抬价格违法行为。
解读：本条旨在强调，经营者只要有“捏造”“散布”行为中的任意一项行为，即可认定构成哄抬价格违法行为。执法实践中，要注意：
一是“捏造”必定包含有一定程度的对外公开行为，如果经营者只是在私人日记本里写了一段捏造的涨价信息，因其没有对外公开，不可能对社会产生影响，不应当被定性为违法行为。“捏造”所包含的对外公开行为，往往达不到广泛散布的程度。比如，社区内一家小药店在店内张贴一个捏造涨价信息的小纸条，就应当被认定为捏造涨价信息的行为。
二是“散布”的行为应当是经营者的行为。比如，上一例中小药店的小纸条，被居民手机拍下来广泛散布到网络上，该小药店并不构成散布涨价信息的行为。
二、经营者存在以下情形的，可以认定为捏造涨价信息。
（一）虚构购进成本的；
（二）虚构本地区货源紧张或者市场需求激增的；
（三）虚构其他经营者已经或者准备提价的；
（四）虚构可能推高防疫用品、民生商品价格预期的其他信息的。
解读：本条对捏造涨价信息行为的表现形式进行了细化。由于商品的价格与其购进成本、供求状况等多种因素相关，“捏造涨价信息”内涵远大于“捏造价格上涨”。经营者为了增加捏造信息的说明力，也往往会通过虚构成本增高、需求增加等方式，来达到推高商品价格的目的。执法实践中，比较多见的捏造涨价信息表现形式有：
一是虚构购进成本。包括虚构经营者自身购进成本或者其他经营者的购进成本，还包括故意混淆进货批次，把成本高点的进货成本说成是所有存货的进货成本等等。
二是虚构本地区货源紧张或者本地区市场需求激增。包括夸大购进货物的难度、虚构库存情况、隐瞒对增加市场供应的有利市场信息、夸大市场供应紧张商品的需求数量或者虚构已经售出的商品数据，制造紧张气氛。
三是虚构其他经营者已经或者准备提价。以虚构其他经营者提价或者即将提价来为自己的提价行为提供合理性，也容易给消费者造成供应紧张的紧迫感。
正如前文提到的，影响价格预期的因素很多，只要经营者虚构了与供应紧张、需求旺盛、价格上涨有密切关联的信息，可能推高价格预期进而推高商品价格的，都可以被认定为捏造涨价信息的行为，因此，本条设计了第（四）项兜底条款，以便于执法。
三、经营者存在以下情形的，可以认定为散布涨价信息。
（一）散布捏造的涨价信息的；
（二）散布的信息虽不属于捏造信息，但使用“严重缺货"“即将全线提价”等紧迫性用语或者诱导性用语，推高价格预期的；
（三）散布言论，号召或者诱导其他经营者提高价格的；
（四）散布可能推高防疫用品、民生商品价格预期的其他信息的。
解读：本条对涨价信息行为的表现形式进行细化。“散布涨价信息”内涵远大于“散布价格上涨”，散布涨价信息主要分为以下几种表现形式：
一是散布捏造的涨价信息。捏造的涨价信息并非真实信息，或者在当时条件下根本无法预测到的信息。经营者散布捏造的涨价信息，从本质上讲是一种欺骗行为，即通过传播欺骗性信息，推动价格非合理上涨，借此牟取不当利益。
二是散布的信息虽不属于捏造，但使用了紧迫性用语或者诱导性用语，人为制造恐慌情绪，推高价格预期。
三是散布言论，号召或诱导其它经营者抬高价格的。这种行为与价格串通行为的区别在于，散布言论号召或诱导其他经营者抬高价格行为属于经营者单方行为，其目的是通过散布言论，对其他经营者甚至社会公众产生心理影响，从而推动价格过高过快上涨。
四是考虑到散布信息影响价格舆情的情况比较复杂，本条设计了第（四）项兜底条款，以便于执法。
四、经营者有以下情形之一，可以认定构成《价格违法行为行政处罚规定》第六条第（二）项所规定的哄抬价格违法行为。
（一）生产防疫用品及防疫用品原材料的经营者，不及时将已生产的产品投放市场，经市场监管部门告诫仍继续囤积的；
（二）批发环节经营者，不及时将防疫用品、民生商品流转至消费终端，经市场监管部门告诫仍继续囤积的；
（三）零售环节经营者除为保持经营连续性保留必要库存外，不及时将相关商品对外销售，经市场监管部门告诫仍继续囤积的。
生产环节、批发环节经营者能够证明其出现本条第（一）项、第（二）项情形，属于按照政府或者政府有关部门要求，为防疫需要进行物资储备或者计划调拨的，不构成哄抬价格违法行为。
对于零售领域经营者，市场监管部门已经通过公告、发放提醒告诫书等形式，统一向经营者告诫不得非法囤积的，视为已依法履行告诫程序，可以不再进行告诫，直接认定具有囤积行为的经营者构成哄抬价格违法行为。
解读：本条是对《价格违法行为行政处罚规定》第六条第（二）项所规定哄抬价格违法行为情形的细化。疫情期间，考虑到防疫用品、民生商品需求激增，价格已经出现较大幅度波动，经营者再超过正常存储数量和存储周期，对其大量囤积，必将加剧供求矛盾、推高价格，进而形成恶性循环。因此，在疫情期间，必须对此类非法囤积行为进行严厉打击。同时，认定非法囤积，涉及到经营者的经营规模、上下游联系紧密度等多种因素；为最大限度保护经营者经营自主权，本着教育与处罚相结合原则，《价格违法行为行政处罚规定》第六条第（二）项设置了专门的“告诫”程序，只有经告诫仍继续囤积的，才依法对其进行处罚。
商品的生产、批发、零售三个环节是紧密联系的，生产环节的原辅材料价格、防疫用品批发价格及其终端零售价格之间存在着价格传导机制。本条分别列示了生产环节、批发环节和零售环节认定非法囤积行为的具体情形。
防疫期间，对于防疫用品生产者，应当关注其是否及时将已生产的防疫用品投放市场，保证市场供应量。当然，为确保产品质量，按生产标准将产品进行必要的放置，并不构成囤积行为。对于防疫用品原材料生产者，一般情况下需要考虑其对原材料的存储，是否超过了正常的存储周期或者存储数量，如果经营者有充分理由证明原材料生产、销售存在必要的存储周期或者存储数量，那么对未超过必要存储周期或者存储数量的囤积行为，不宜认定违法。特别提示，《指导意见》只对防疫用品生产环节非法囤积行为的认定进行了规定，并不涉及基本民生商品，主要考虑是民生商品主要是农产品，一般情况下，对农业生产者尤其是农民存储农产品的行为，不宜认定为哄抬价格违法行为。
在批发环节，要关注经营者是否及时将防疫用品、民生商品流转至消费终端，避免在中间环节造成商品囤积。
疫情防控期间，企业按照政府或者有关政府部门要求，进行物资储备或者计划调拨。这种情况并非生产、批发企业故意囤积，不构成哄抬价格违法行为。
本条第一款第（三）项规定，零售环节经营者可以为保持经营连续性保留必要库存。疫情防控期间，部分零售领域经营者为维持经营连续性，限定当天销售数量或个人的购买数量，属于正常情况。但执法实践中应当注意，“保留必要库存”有其合理限度，如果将大部分防疫物资或者民生商品进行留存，则不属于“保留必要库存”。
考虑到提高执法效率，对于量大面广的零售环节经营者，如市场监管部门已经通过公告、发放提醒告诫书等形式，统一向经营者告诫不得非法囤积，则可以视为已依法履行告诫程序，在执法过程中可不再对具有囤积行为的经营者分别进行告诫，直接认定其构成哄抬价格违法行为。